PROYECTO DE LEY QUE REGULA EL LOBBY.
Marcelo Venegas en Gobernabilidad .cl ha desarrollado este interesante trabajo.
Proyecto de ley iniciado en Mensaje del Presidente de la República, en segundo trámite constitucional. Discusión general, con informe de la Comisión de Gobierno, Descentralización y Regionalización.
La iniciativa tiene por finalidad, para fortalecer la transparencia de los asuntos públicos, reconocer y regular el lobby o gestión de intereses, que es la actividad de promoción, defensa o representación de intereses de personas, instituciones u organizaciones privadas o públicas, ejercida por personas naturales o jurídicas, con el propósito de influir en las decisiones de los órganos de la Administración y del Parlamento.
Quórum especial
Los artículos 1º, inciso segundo, 11; 13, letras a) y g), y 25 del proyecto, requieren quórum de ley orgánica constitucional (4/7), pues regulan materias relativas a las bases generales de la Administración; al funcionamiento del Congreso Nacional; el financiamiento de los partidos políticos, y las atribuciones de los tribunales de justicia.
Antecedentes
El mensaje del Presidente de la República afirma, como principio, que en las sociedades democráticas las decisiones de los órganos públicos deben adoptarse con miras al bien común y con respeto por los derechos de las personas, sin influencias ilegítimas o de intereses particulares ni en detrimento de los ciudadanos.
No obstante, continúa, la experiencia demuestra que la toma de decisiones, en el orden administrativo y legislativo, puede en ocasiones estar condicionada por intereses sectoriales o individuales que, si fueren de conocimiento público, impedirían que tal decisión se adopte. Este fenómeno se intensifica en una economía con fuertes niveles de competencia y una importante intervención reguladora del Estado, condiciones ambas que facilitan la natural tendencia de tratar de obtenerde la autoridad una decisión con detrimento al trato igualitario que ésta debe dispensar.
El uso de la influencia orientada a ese fin, continúa el menaje, se facilita en sociedades con graves disparidades respecto de las capacidades y medios para influir en las decisiones públicas, tales como diferencias en educación, acceso a la información, contactos personales, capacidad organizativa y otros.
Expresa, enseguida, que la “captura” de la autoridad pública por el interés privado, es decir, la receptividad al interés particular en detrimento del bien común, tiene consecuencias negativas en distintos órdenes de materias.
Por de pronto, la desigualdad y la influencia no regulada conspiran para que la decisión de autoridad no siempre beneficie a los más desposeídos y afectan la igualdad en el trato que el Estado debe dispensar a los ciudadanos.
Enseguida, el abuso de la influencia genera efectos negativos en las economías basadas en la libre competencia, toda vez que las decisiones no se adoptan de manera de favorecer una competencia leal y transparente que premie al mejor servicio o producto, sino al que puede ejercer mayor influencias sobre la autoridad.
Además, dice el mensaje, la falta de transparencia y control favorecen la corrupción de los funcionarios públicos, mediante propuesta o promesa a cambio de decisiones que beneficien ilegítimamente a una persona o grupo.
Finalmente, concluye el mensaje en este aspecto, en las sociedades integradas a la globalización, en las cuales la transparencia, la probidad y la igualdad en el trato económico son importantes valores como parámetros internacionales, el lobby no regulado desmejora la imagen de los países y hace necesaria una legislación que lo reglamente.
En un segundo apartado, la experiencia comparada, se consignan las legislaciones que abordan esta materia en el mundo.
Menciona, en primer lugar, el modelo original implementado por la legislación norteamericana; esto es, la legislación regulatoria del lobby, de 1946, que dio paso, en 1995, ala Ley de Revelación de Cabildeos (Lobbying Disclosure Act, 1995). Básicamente, esta legislación define qué se entiende como actividad de lobby; señala quiénes la ejercen; menciona las actividades que no quedan reguladas por ella; establece el registro que debe contener a los agentes de esta actividad, y consigna la obligación que tienen estos agentes de informar acerca de sus actividades.
En la Unión Europea, la importancia que se asigna a este asunto llevó a que en 1992 se dictara una “comunicación”, que regula las relaciones de los grupos de presión y las instituciones de la Comunidad.
Menciona, a continuación, al Reino Unido, que cuenta con una normativa de lobby desde el año 1998 y, finalmente, explica que en América Latina, salvo el caso de Argentina que está implementando un proyecto de ley denominado Ley de Publicidad de la Gestión de Intereses, no hay regulaciones institucionales que aborden esta materia.
En el siguiente acápite, principios fundantes de la propuesta, el mensaje señala que para regular la influencia en las decisiones públicas han de considerarse varios factores. Así, por ejemplo, frente al derecho de un individuo o grupo de plantear un asunto a la Administración o al Parlamento, fluye la necesidad de que ese planteamiento pueda ejercerse con igualdad de oportunidades por todos los potencialmente afectados y la necesaria información que facilite el control de la actividad administrativa y legislativa.
Agrega el mensaje que el proyecto se estructura sobre el principio de transparencia de la información de las personas, de la forma y de los motivos por los cuales se efectúan los contratos entre los gestores de intereses y los agentes públicos, de modo que todos los interesados puedan informadamente apreciar la imparcialidad, propiedad y conveniencia de las decisiones adoptadas y de las actuaciones de la autoridad.
Para lo anterior, continúa, el proyecto define cuáles son las líneas de gestión de intereses y crea un registro en el que se inscribirán quienes profesionalmente se dediquen a estas actividades. Igualmente, establece normas que imponen la obligación de que las vinculaciones o contactos entre los gestores y las autoridades sean convenientemente informadas, de modo de cautelar la probidad y corrección en el proceso de toma de decisiones públicas.
Concluye el mensaje en esta parte precisando que el proyecto en estudio es directa consecuencia de una moción de los Honorables Diputados señora Tohá y señores Burgos, Hales, Leal, Montes, Saffirio y Walker, complementada por otra moción de autoría del Honorable Diputado señor Navarro.
Proposición de la Comisión
La Comisión de Gobierno, Descentralización y Regionalización, por la unanimidad de sus miembros presentes, Senadores señores Cantero, Larraín y Núñez, propone a la Sala la aprobación en general del proyecto de la Cámara de Diputados.
Descripción del proyecto
La iniciativa aprobada en el primer trámite constitucional por la Cámara de Diputados está estructurada en 29 artículos permanentes y 2 transitorios.
1.Reglas generales
El Título I, que comprende los artículos 1, 2, 3 y 4, contiene las disposiciones generales que se refieren al lobby.
El artículo 1° dispone, en su inciso primero, que esta ley normará la promoción, defensa o representación de intereses de personas, entidades u organizaciones públicas o privadas, naturales o jurídicas, ante la Administración del Estado o el Congreso Nacional, para influir en las decisiones que estos adopten. En su inciso segundo preceptúa que se entenderán como órganos de la Administración del Estado los señalados en el inciso segundo del artículo 1° de la Ley Orgánica de Bases de la Administración del Estado, incluyendo a las empresas en que el Estado tenga participación, a las privadas que presten servicios de utilidad pública y aquellas en que el Estado o sus organismos sean titulares de acciones en un porcentaje que les permita nombrar uno o más directores.
El artículo 2° establece las definiciones de lobby, lobbysta, lobbysta profesional, registro de lobbystas y sujeto pasivo del lobby.
En su literal a), entiende por lobby las diligencias que tengan como finalidad la defensa o representación de un interés determinado ante un organismo de la Administración del Estado o ante el Congreso Nacional, a efectos de influir en las decisiones públicas que estas instituciones adopten. Esta actividad puede ser remunerada o no.
La letra b) dispone que lobbysta es aquella persona, natural o jurídica, que desarrolla la actividad definida en la letra a) de este artículo.
Por su parte, la letra c) entiende por lobbysta profesional a la persona que desarrolla la actividad del lobby de manera habitual y remunerada. La habitualidad estará determinada por la gestión de dos o más actividades dentro de los últimos seis meses, o bien por desarrollar una actividad de lobby que se prolongue por más de seis meses. Se entiende también por lobbysta profesional al que desarrolla las actividades de lobby como único objeto.
La letra d) del artículo segundo define al registro de lobbystas como un catastro público en el cual han de inscribirse las personas, naturales o jurídicas, que desarrollen la actividad de lobby de manera profesional.
Finalmente, la letra e) conceptualiza al sujeto pasivo del lobby, entendiendo por tal a las autoridades, miembros y funcionarios de los órganos de la Administración y del Congreso Nacional, hasta el nivel que determine el reglamento, incluyendo los cargos que tengan relevancia en torno a la toma de decisiones.
El artículo 3° señala que el lobby puede desarrollarse a través de medios verbales, escritos y electrónicos, siempre que tengan por finalidad influir en las decisiones sobre los rubros enumerados en las letras a) y b) de este artículo. (elaboración, modificación derogación o rechazo de actos administrativos y de proyectos de ley, acuerdos o declaraciones del Parlamento).
El artículo 4° enumera las actividades que no constituyen lobby. Entre ellas se destacan los discursos o informaciones destinadas al público en general; la difusión de información ciudadana; las declaraciones hechas por actores públicos en el ejercicio de sus funciones; la información recabada en las comisiones legislativas del Congreso; los informes escritos de alguna autoridad con el fin de tomar una decisión; y, finalmente, las presentaciones efectuadas con el fin de conseguir ayuda de carácter social, previsional, salud o empleo.
2.Regulación del lobby profesional
El Título II, “Normas especiales aplicables al lobby profesional”, está conformado por tres párrafos, artículos 5º al 13.
El párrafo 1° contiene las disposiciones generales sobre esta materia. Su artículo 5° prevé que toda persona que esté registrada en los catastros como lobbysta profesional, está sujeta a los derechos y obligaciones de esta ley. Sólo se exceptúan aquellos que no pueden desarrollar la actividad de lobbystas profesionales, enumerados en el artículo 13.
El Párrafo 2° regula los registros públicos de lobbystas.
El artículo 6° crea estos registros en los cuales deben inscribirse obligatoriamente los que desarrollen la actividad del lobby de manera profesional, bajo sanción de no poder ejercer como lobbystas para el caso de no registrarse.
El artículo 7° consignan los dos registros públicos que existirán.
Un registro, que llevará el Ministerio de Justicia, consignará a las personas que realizan lobby ante los órganos de la Administración. El otro registro contendrá a los que desarrollen lobby en el Congreso Nacional. Este estará a cargo de una Comisión Bicameral Permanente de Fiscalización de Lobby, compuesta por cuatro Senadores y cuatro Diputados.
Para que los lobbystas profesionales puedan desarrollar su actividad ante cualquiera de los sujetos pasivos del lobby, será necesario estar inscritos en ambos registros.
El Párrafo 3° contiene las obligaciones y prohibiciones de los lobbystas profesionales. Los artículos 8° y 9° imponen obligaciones referentes a la información que debe existir en los registros, en especial lo relacionado con los cambios de propiedad, nombre u otros elementos que resulten determinantes a la hora de identificar a un lobbysta. Esta información deberá entregarse a las autoridades competentes cada seis meses.
También se deberá informar acerca de las autoridades ante las cuales se desarrollaron las gestiones de lobby y las materias y los objetivos de cada una de ellas.
Enseguida, facultan a la autoridad parra requerir cualquier información adicional respecto de una gestión y eximen al lobbysta de la obligación de entregar información estratégica, confidencial o propia de sus representados, con excepción de precisar sus gestiones.
A propósito de las gestiones que pueden o no realizar los lobbystas profesionales, el artículo 10 prohíbe la simultaneidad de servicios para intereses contrapuestos ante una misma autoridad, aunque sea de niveles jerárquicos distintos.
El artículo 11 prohíbe a los lobbystas profesionales financiar partidos políticos o campañas electorales.
En lo que se refiere a la relación contractual entre el lobbysta profesional y sus clientes, la normativa dispone, en su artículo 12, que ésta se regirá por las normas del derecho privado, Título XXIX del Libro IV del Código Civil y Título VI del Libro II del Código de Comercio, en todo lo que no sea modificado por esta ley.
El artículo 13° prescribe quienes no podrán desarrollar la actividad de lobbystas profesionales: autoridades, miembros y funcionarios de los órganos de la Administración del Estado y del Congreso Nacional, durante el ejercicio de sus funciones; los inhabilitados para ejercer cargos u oficios públicos por sentencia ejecutoriada; los fallidos; los condenados por crimen o simple delito que merezca pena aflictiva; aquellos a quienes se les haya cancelado, en cualquier tiempo, su inscripción en el registro; las autoridades unipersonales nacionales de partidos políticos, durante el ejercicio de su cargo y, finalmente, quienes contribuyan al financiamiento de partidos políticos incluidas sus campañas electorales.
3.Normas comunes para la actividad de lobby
El Título III señala las normas comunes para la actividad de lobby, y está compuesto por dos párrafos.
El párrafo 1°, artículos 14 al 20, fija los derechos y obligaciones de los involucrados en las gestiones del lobby, bien sean lobbystas o sujetos pasivos del lobby.
El artículo 14 establece el principio de la no discriminación en cuanto al trato que debe darse a los lobbystas por parte de quienes se desempeñen como autoridades, miembros y funcionarios de los poderes Ejecutivo y Legislativo.
El artículo 15 dispone que los sujetos pasivos de lobby quedarán adscritos la normativa de la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado.
En lo que respecta a la transparencia en el ejercicio del lobby, los artículos 16 y 17 imponen obligaciones relativas a la exhibición de la naturaleza e identidad de las gestiones de lobby y de las personas que lo desarrollan. El artículo 17 establece la obligación para los lobbystas de informar a los sujetos pasivos del lobby de todas las otras reuniones o audiencias que, sobre la materia u otras relacionadas, hayan tenido con otras autoridades de los poderes Ejecutivo y Legislativo. La misma norma dispone también los requisitos de forma que deberá contener la solicitud de audiencia realizada por un lobbysta profesional.
Los artículos 18 y 19 asignan prohibiciones a los lobbystas, en especial en lo que dice relación con la comercialización de los informes de los cuales estos dispongan relativos a las gestiones que realicen, como también respecto de la entrega de antecedentes que induzcan a engaño.
En el mismo sentido de la norma contenida en el artículo 11, el artículo 20 prohíbe a quienes contraten servicios de lobby actuar como financistas de campañas o de partidos políticos, siempre que estas gestiones se desarrollen en el año anterior a las elecciones de que se trate. Como excepción se permite financiar campañas o partidos sólo en la medida de que las gestiones sean anteriores al año y que se realice de conformidad al artículo 20 de la ley Nº 19.884, esto es, de acuerdo a las normas de publicidad de las donaciones que determine el Servicio Electoral.
El Párrafo 2º consigna las normas relativas al registro de las gestiones en las instituciones públicas (artículo 21).
Dicha disposición prescribe que todo órgano de la Administración y del Congreso Nacional tendrá la obligación de registrar las audiencias de una determinada gestión de lobby. Especial atención sobre la obligación del registro de las audiencias deberán tener el Presidente de la República; los ministros y sus asesores y los subsecretarios; los jefes de servicios; los embajadores,; los jefes de división o departamento de un ministerio o servicio público y los consejeros del Consejo de Defensa del Estado.
En lo que dice relación con la Administración regional, provincial y comunal, las autoridades obligadas son los intendentes; los gobernadores provinciales; los secretarios regionales ministeriales; los consejeros regionales; los alcaldes y los concejales.
En la Contraloría General de la República serán el Contralor General; el Subcontralor; los jefes de división y el fiscal.
En el Banco Central la obligación recaerá sobre el Presidente del Banco; el Vicepresidente; los consejeros; el gerente general y el fiscal.
A propósito de las Fuerzas Armadas y de Orden y Seguridad Pública, los Oficiales Generales y Superiores y los niveles jerárquicos equivalentes en las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública.
En las empresas publicas creadas por ley o en las cuales el Estado o sus organismos tengan participación, será el presidente del directorio; los miembros del directorio y el gerente general.
Finalmente, en el Congreso Nacional, los Diputados y Senadores, sus asesores y los secretarios de comisión.
Para efectos de contar con registros públicos de las audiencias que las personas antes enumeradas otorguen a los lobbystas, habrán de fijarse procedimientos en los reglamentos respectivos. Terminada la audiencia, la autoridad o quien corresponda anotará en un registro público los datos de la minuta presentada por el interesado, como también otros datos de interés señalados en la ley. Si la autoridad dispone de una página web, publicará en ella esos antecedentes, debiendo permanecer en la red mientras la decisión no se adopte. La obligación, en todo caso, se mantendrá por el plazo de un año. La publicación en Internet no exime de contar con un registro a disposición del público.
La información contenida en los registros tendrá que ser enviada cada treinta días, en la forma que determine el reglamento, a los registros públicos de lobbystas.
4.Sanciones
El Título IV, artículos 22 al 28, se refiere a las sanciones.
En su Párrafo 1° dispone las sanciones administrativas a lobbystas y el procedimiento para su aplicación
El artículo 22 prescribe que serán el Ministerio de Justicia y la Comisión Bicameral Permanente de Fiscalización de Lobby del Congreso Nacional los encargados de la fiscalización de la actividad de lobby. El incumplimiento de esta ley será sancionado por las entidades enunciadas, sin perjuicio de las facultades de los Tribunales de Justicia y del Ministerio Público.
El artículo 23 establece el procedimiento mediante el cual se impondrán las sanciones.
Entre medidas disciplinarias (artículo 24) que se pueden imponer a quienes infrinjan esta ley están la amonestación escrita; la multa de hasta ciento cincuenta unidades tributarias mensuales; la suspensión del registro público hasta por tres años, y la eliminación del registro. La eliminación en alguno de los registros, acarrea la eliminación automática en los demás.
Finalmente, el artículo 25 señala los mecanismos de reclamo y apelación a las sanciones que se impongan de acuerdo a los artículos 23 y 24. (De la sanción se puede reclamar a la Corte de Apelaciones respectiva).
En el Párrafo 2º se establecen las sanciones aplicables a los funcionarios.
El artículo 26 distingue entre las sanciones aplicables a los funcionarios de los poderes Ejecutivo y Legislativo, que no sean Parlamentarios,y los que sí se desempeñen como tales. Los primeros se regirán por las normas contenidas en los respectivos estatutos administrativos, en tanto que para los segundos el Congreso determinará la forma, procedimiento y régimen de sanciones que sean procedentes.
El artículo 27 obliga al fiscal que esté conociendo de un asunto que pueden ser constitutivo de delito, hacer la denuncia al Ministerio Público.
El Párrafo 3° regula las sanciones por el ejercicio ilegal de la actividad de lobby. El artículo 28 sanciona a los que se desempeñen como lobbystas y no estén inscritos en los registros, o que hubieren sido desafectados de los mismos, con presidio menor en sus grados mínimo a medio y multa de cincuenta a cien unidades tributarias mensuales.
5.Comisión Bicameral Permanente de Fiscalización de Lobby, del Congreso.
Finalmente, el Título V, artículo 29, crea la Comisión Bicameral Permanente de Fiscalización de Lobby, introduciendo una modificación al artículo 2° de la ley Nº 18.918, Orgánica Constitucional del Congreso Nacional.
Esta Comisión estará integrada por cuatro senadores y cuatro diputados y tendrá a su cargo el Registro Público de Lobbystas Profesionales en el que deberán inscribirse quienes desarrollen actividades de lobby ante los miembros o funcionarios del Congreso Nacional. La Comisión será la autoridad encargada del control y fiscalización de tales actividades de conformidad a ley.
6.Normas transitorias.
Los artículos transitorios se refieren a los ajustes presupuestarios a que dará lugar la aprobación de esta ley y al decreto reglamentario del Ministerio de Justicia en que se fijen los requisitos, exigencias e informaciones que habrán de acompañar los interesados al solicitar su inscripción en los registros.
Los órganos de la Administración y el Congreso Nacional establecerán los requisitos señalados en esta ley dentro de los sesenta días siguientes a la publicación del decreto del Ministerio de Justicia.
Observaciones:
La iniciativa es uno de los proyectos más importantes de la agenda de transparencia impulsada por el Gobierno y la Oposición a raíz de los escándalos de corrupción. Se trata de una legislación necesaria que debe ser aprobada en general, sin perjuicio de ser necesario introducirle perfeccionamientos en la etapa de discusión particular, a fin de superar ciertos vacíos u omisiones que se detectaron en el debate general en la Comisión, de los que da cuenta el informe respectivo.
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